VIGILANZA PRIVATA
L’Italia condannata dalla Corte di Giustizia Europea
Ecco la sentenza pubblicata sulla procedura d’infrazione per i servizi di Vigilanza
privata in Italia
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SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)
13 dicembre 2007 (*)
«Inadempimento di uno Stato – Libera prestazione dei servizi – Diritto di stabilimento – Professione
di operatore della vigilanza – Servizi di vigilanza privata – Giuramento di fedeltà alla Repubblica
italiana – Autorizzazione prefettizia – Sede operativa – Numero minimo di personale – Versamento
di una cauzione – Controllo amministrativo dei prezzi dei servizi forniti»
Nella causa C-465/05,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 23 dicembre
2005,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. E. Traversa e dalla
sig.ra E. Montaguti, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal
sig. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Seconda Sezione),
composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. L. Bay Larsen,
K. Schiemann, J. Makarczyk (relatore) e dalla sig.ra C. Toader, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 14 giugno 2007,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza
conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che la
Repubblica italiana, avendo disposto che:
– l’attività di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di un
giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana;
– l’attività di vigilanza privata possa essere esercitata solamente dopo il rilascio di
un’autorizzazione del Prefetto;
– la suddetta autorizzazione abbia una validità territoriale limitata ed il suo rilascio sia
subordinato alla considerazione del numero e dell’importanza delle imprese di vigilanza già
operanti nel medesimo territorio;
– le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia in cui
esse esercitano la propria attività;
– il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad esercitare
attività di vigilanza;
– le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo di
personale per essere autorizzate;
– le imprese di vigilanza privata debbano versare una cauzione presso la locale Cassa depositi
e prestiti;
– i prezzi per i servizi di vigilanza privata siano fissati con autorizzazione del Prefetto
nell’ambito di un determinato margine d’oscillazione,
è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi degli artt. 43 CE e 49 CE.
Contesto normativo
2 L’art. 134 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, approvato con regio decreto
18 giugno 1931, n. 773 (GURI n. 146 del 26 giugno 1931), così come modificato (in prosieguo: «il
Testo Unico»), recita:
«Senza licenza del Prefetto è vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di
proprietà mobiliari od immobiliari e di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere
informazioni per conto di privati.
Salvo il disposto dell’art. 11, la licenza non può essere conceduta alle persone che non abbiano la
cittadinanza italiana ovvero di uno Stato membro dell’Unione europea o siano incapaci di obbligarsi
o abbiano riportato condanna per delitto non colposo.
I cittadini degli Stati membri dell’Unione europea possono conseguire la licenza per prestare opera
di vigilanza o custodia di beni mobiliari o immobiliari alle stesse condizioni previste per i cittadini
italiani.
La licenza non può essere conceduta per operazioni che importano un esercizio di pubbliche
funzioni o una menomazione della libertà individuale».
3 Ai sensi dell’art. 135, dal quarto al sesto comma, del Testo Unico:
«I direttori suindicati devono (…) tenere nei locali del loro ufficio permanentemente affissa in modo
visibile la tabella delle operazioni alle quali attendono, con la tariffa delle relative mercedi.
Essi non possono compiere operazioni diverse da quelle indicate nella tabella o ricevere mercedi
maggiori di quelle indicate nella tariffa o compiere operazioni o accettare commissioni con o da
persone non munite della carta di identità o di altro documento fornito di fotografia, proveniente
dall’amministrazione dello Stato.
La tabella delle operazioni deve essere vidimata dal Prefetto».
4 Ai sensi del secondo comma dell’art. 136 del Testo Unico, la licenza può essere negata in
considerazione del numero o della importanza degli istituti già esistenti.
5 L’art. 137 del Testo Unico prevede quanto segue:
«Il rilascio della licenza è subordinato al versamento nella Cassa depositi e prestiti di una cauzione
nella misura da stabilirsi dal Prefetto.
(…)
Il Prefetto, nel caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia
devoluta all’erario dello Stato.
(…)».
6 L’art. 138 del Testo Unico è così formulato:
«Le guardie particolari devono possedere i requisiti seguenti:
1° essere cittadino italiano o di uno Stato membro dell’Unione europea;
2° avere raggiunto la maggiore età ed avere adempiuto agli obblighi di leva;
3° sapere leggere e scrivere;
4° non avere riportato condanna per delitto;
5° essere persona di ottima condotta politica e morale;
6° essere munito della carta di identità;
7° essere iscritto alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali e a quella degli infortuni sul
lavoro.
La nomina delle guardie particolari deve essere approvata dal prefetto.
Le guardie particolari giurate, cittadini di Stati membri dell’Unione europea, possono conseguire la
licenza di porto d’armi secondo quanto stabilito dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 527, e
dal relativo regolamento di esecuzione, di cui al D.M. 30 ottobre 1996, n. 635 del Ministro
dell’interno (…)».
7 L’art. 250 del Regio Decreto 6 maggio 1940, n. 635, recante regolamento per l’esecuzione del
Testo Unico, così come modificato dall’art. 5 della legge 23 dicembre 1946, n. 478 (in prosieguo: il
«regolamento di esecuzione»), dispone quanto segue:
«Constatato il possesso dei requisiti prescritti dall’art. 138 della legge, il Prefetto rilascia alle
guardie particolari il decreto di approvazione.
Ottenuta l’approvazione, le guardie particolari prestano innanzi al Pretore giuramento con la
seguente formula:
“Giuro di essere fedele alla Repubblica italiana ed al suo Capo, di osservare lealmente le leggi dello
Stato e di adempiere le funzioni affidatemi con coscienza e diligenza e con l’unico intento di
perseguire il pubblico interesse”.
Il Pretore attesta, in calce al decreto del Prefetto, del prestato giuramento.
La guardia particolare è ammessa all’esercizio delle sue funzioni dopo la prestazione del
giuramento».
8 L’art. 252 del regolamento di esecuzione stabilisce che:
«Salvo quanto disposto da leggi speciali, quando i beni, che le guardie particolari sono chiamate a
custodire, siano posti nel territorio di province diverse, è necessario il decreto di approvazione da
parte del Prefetto di ciascuna provincia.
Il giuramento è prestato presso uno dei Pretori, nei cui mandamenti siano i beni da custodire».
9 L’art. 257 dello stesso regolamento così prevede:
«La domanda per ottenere la licenza prescritta dall’art. 134 della legge deve contenere l’indicazione
del Comune o dei Comuni in cui l’istituto intende svolgere la propria azione, della tariffa per le
operazioni singole o per l’abbonamento, dell’organico delle guardie adibitevi, delle mercedi a queste
assegnate, del turno di riposo settimanale, dei mezzi per provvedere ai soccorsi in caso di malattia,
dell’orario e di tutte le modalità con cui il servizio deve essere eseguito.
Alla domanda deve essere allegato il documento comprovante l’assicurazione delle guardie, tanto
per gli infortuni sul lavoro che per l’invalidità e la vecchiaia.
Se trattasi di istituto che intende eseguire investigazioni o ricerche per conto di privati, occorre
specificare, nella domanda, anche le operazioni all’esercizio delle quali si chiede di essere
autorizzati, ed allegare i documenti comprovanti la propria idoneità.
L’atto di autorizzazione deve contenere le indicazioni prescritte per la domanda e l’approvazione
delle tariffe, dell’organico, delle mercedi, dell’orario e dei mezzi per provvedere ai soccorsi in caso
di malattia.
Ogni variazione o modificazione nel funzionamento dell’istituto deve essere autorizzata dal
Prefetto».
10 Per quanto riguarda gli atti amministrativi adottati in applicazione della normativa nazionale, si
deve rilevare che numerose autorizzazioni dei Prefetti all’esercizio di attività di vigilanza privata
stabiliscono che le imprese del ramo debbano avere un numero minimo e/o massimo di dipendenti.
11 Peraltro, da una circolare del Ministero dell’Interno risulta che le imprese non possono esercitare le
loro attività al di fuori della giurisdizione di competenza della Prefettura che ha emesso il
provvedimento autorizzatorio.
Fase precontenziosa del procedimento
12 Con lettera di costituzione in mora del 5 aprile 2002 la Commissione ha intimato alla Repubblica
italiana di presentare le proprie osservazioni sulla compatibilità della normativa nazionale di cui
trattasi con libera prestazione dei servizi e la libertà di stabilimento.
13 In seguito alle risposte fornite dalla Repubblica italiana il 6 giugno 2002, la Commissione ha
inviato a detto Stato membro un parere motivato il 14 dicembre 2004, invitandolo ad adottare le
misure necessarie per conformarsi a tale parere entro un termine di due mesi a decorrere dalla sua
notifica. Una proroga di tale termine, richiesta dalla Repubblica italiana, è stata rifiutata dalla
Commissione.
14 La Commissione, non soddisfatta delle risposte fornite dalla Repubblica italiana, ha deciso di
proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
15 A sostegno del suo ricorso, la Commissione deduce otto censure relative, in sostanza, ai requisiti
stabiliti dalla normativa italiana per l’esercizio di un’attività di vigilanza privata in Italia.
16 In via preliminare, occorre ricordare che, se è pur vero che, in un settore non assoggettato ad
un’armonizzazione completa a livello comunitario, come accade nel caso dei servizi di vigilanza
privata, come del resto ammesso sia dalla Repubblica italiana sia dalla Commissione in udienza, gli
Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire le condizioni di esercizio delle
attività nel detto settore, ciò non toglie che essi devono esercitare i loro poteri nel settore
medesimo nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE (v., in particolare,
sentenze 26 gennaio 2006, causa C-514/03, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-963, punto 23, e
14 dicembre 2006).
17 A tale riguardo, secondo la giurisprudenza della Corte, gli artt. 43 CE e 49 CE impongono
l’abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi. Devono
essere considerate come tali tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente
l’esercizio di tali libertà (v. sentenze 15 gennaio 2002, causa C-439/99, Commissione/Italia,
Racc. pag. I-305, punto 22; 5 ottobre 2004, causa C-442/02, CaixaBank France,
Racc. pag. I-8961, punto 11; 30 marzo 2006, causa C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori
Commercialisti, Racc. pag. I-2941, punto 31, e 26 ottobre 2006, causa C-65/05,
Commissione/Grecia, Racc. pag. I-10341, punto 48).
18 La Corte ha anche dichiarato che i provvedimenti nazionali restrittivi dell’esercizio delle libertà
fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni per poter risultare
giustificati: applicarsi in modo non discriminatorio, rispondere a motivi imperativi di interesse
pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre
quanto necessario per il raggiungimento di questo (v. sentenze 4 luglio 2000, causa C-424/97,
Haim, Racc. pag. I-5123, punto 57 e giurisprudenza ivi citata, nonché Commissione/Grecia, cit.,
punto 49).
19 Alla luce di tali principi si deve procedere all’esame delle censure presentate dalla Commissione.
Sulla prima censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo dell’obbligo di
prestare giuramento
Argomenti delle parti
20 La Commissione fa valere che l’obbligo per le guardie particolari di prestare giuramento di fedeltà
alla Repubblica italiana, di cui all’art. 250 del regolamento di esecuzione, indirettamente basato
sulla cittadinanza, costituirebbe, per gli operatori di altri Stati membri attivi nell’ambito della
vigilanza privata, un ostacolo ingiustificato tanto all’esercizio del diritto di stabilimento quanto alla
libera prestazione dei servizi.
21 Peraltro, secondo la Commissione, l’obbligo in parola non può essere considerato giustificato e
proporzionato rispetto allo scopo perseguito, ossia, assicurare una migliore tutela dell’ordine
pubblico.
22 La Repubblica italiana afferma che le attività di cui è causa, considerate dal Testo Unico,
implicherebbero l’esercizio di pubblici poteri ai sensi degli artt. 45 CE e 55 CE e, di conseguenza,
non rientrerebbero nel campo di applicazione delle disposizioni dei capi 2 e 3, titolo III, parte terza,
del Trattato.
23 La Repubblica italiana sostiene, quindi, che le imprese attive nel settore della vigilanza privata
partecipano, in numerosi casi, in modo diretto e specifico all’esercizio di pubblici poteri.
24 Essa fa valere, a tal proposito, che dette attività di vigilanza forniscono, per loro natura, un
contributo rilevante alla sicurezza pubblica, ad esempio per quanto riguarda la vigilanza armata
presso istituti di credito e la scorta di furgoni per il trasporto valori.
25 Lo Stato membro di cui trattasi sottolinea altresì che i verbali redatti dalle guardie particolari
giurate nello svolgimento delle loro attività hanno un valore probatorio privilegiato rispetto a quello
delle dichiarazioni di privati cittadini. Esso aggiunge che le guardie in parola possono procedere ad
arresti in flagranza di reato.
26 In risposta a siffatta argomentazione, la Commissione sostiene che gli artt. 45 CE e 55 CE, in
quanto disposizioni che derogano a libertà fondamentali, devono essere interpretati in maniera
restrittiva, conformemente alla giurisprudenza della Corte.
27 Peraltro, secondo la Commissione, gli elementi prospettati dalla Repubblica italiana non sarebbero
idonei a giustificare un’analisi diversa da quella che ha indotto la Corte a dichiarare, in modo
costante, che le attività di sorveglianza o di vigilanza privata non costituiscono di regola una
partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri.
28 Indipendentemente dal richiamo dell’applicazione degli artt. 45 CE e 55 CE, la Repubblica italiana
fa valere i seguenti motivi di difesa.
29 Essa sostiene che la Commissione potrebbe muovere critiche all’obbligo di prestare giuramento
solo relativamente alle limitazioni che da questo obbligo deriverebbero per la libera circolazione dei
lavoratori e non in base agli artt. 43 CE e 49 CE, dal momento che le guardie particolari devono
necessariamente essere lavoratori subordinati.
30 Inoltre, essa fa valere che la prestazione di giuramento, che non costituisce un’operazione
obiettivamente gravosa, garantisce il corretto esercizio delle delicate funzioni che le guardie sono
chiamate a prestare in materia di sicurezza e che sono disciplinate da leggi dello Stato a carattere
imperativo, sottolineando quindi il legame di causa ad effetto che sussisterebbe fra il giuramento
ed il rafforzamento della tutela preventiva dell’ordine pubblico.
Giudizio della Corte
31 Considerate le conseguenze derivanti dall’applicazione degli artt. 45 CE e 55 CE, occorre
innanzitutto verificare se tali disposizioni siano effettivamente da applicare nel caso di specie.
32 Dalla giurisprudenza della Corte emerge che la deroga di cui agli artt. 45, primo comma, CE e
55 CE va limitata alle attività che, considerate di per sé, costituiscono una partecipazione diretta e
specifica all’esercizio di pubblici poteri (v. sentenze 29 ottobre 1998, causa C-114/97,
Commissione/Spagna, Racc. pag. I-6717, punto 35; 9 marzo 2000, causa C-355/98,
Commissione/Belgio, Racc. pag. I-1221, punto 25, e 31 maggio 2001, causa C-283/99,
Commissione/Italia, Racc. pag. I-4363, punto 20).
33 La Corte ha anche dichiarato che l’attività delle imprese di sorveglianza o di vigilanza privata non
costituisce di regola una partecipazione diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri (v. citate
sentenze Commissione/Belgio, punto 26, e 31 maggio 2001, Commissione/Italia, punto 20).
34 Peraltro, al punto 22 della sentenza 31 maggio 2001, Commissione/Italia, cit., la Corte ha
dichiarato che la deroga prevista dall’art. 55, primo comma, del Trattato CE (divenuto art. 45,
primo comma, CE) non si applicava nel caso di specie.
35 Occorre, pertanto, accertare se gli elementi presentati dalla Repubblica italiana nel ricorso in
questione, alla luce della formulazione attuale del Testo Unico e del regolamento di esecuzione,
possano indurre ad una valutazione della situazione in Italia diversa rispetto a quelle all’origine
della giurisprudenza citata ai punti 33 e 34 della presente sentenza.
36 Secondo l’art. 134 del Testo Unico, i soggetti operanti nell’ambito della vigilanza privata si
occupano, in linea di principio, di attività di vigilanza o custodia di beni mobiliari o immobiliari, di
investigazioni o ricerche per conto di privati.
37 Anche se le imprese di vigilanza privata possono, come confermato dalla Repubblica italiana
all’udienza, in determinate circostanze e in via eccezionale, prestare assistenza agli agenti di
pubblica sicurezza, ad esempio nel settore dei trasporti di valori o partecipando alla sorveglianza di
taluni luoghi pubblici, detto Stato membro non ha dimostrato che in tali circostanze si tratti di
esercizio di pubblici poteri.
38 La Corte, del resto, ha già dichiarato che il mero contributo al mantenimento della pubblica
sicurezza, che chiunque può essere chiamato a offrire, non costituisce un tale esercizio (v.
sentenza 29 ottobre 1998, Commissione/Spagna, cit., punto 37).
39 Peraltro, l’art. 134 del Testo Unico pone un limite severo all’esercizio delle attività di sorveglianza,
e cioè che queste ultime non possono mai comportare l’esercizio di pubbliche funzioni o una
menomazione della libertà individuale. Le imprese di vigilanza privata non hanno dunque alcun
potere coercitivo.
40 Pertanto, la Repubblica italiana non può validamente sostenere che le imprese di vigilanza privata,
nell’ambito delle loro attività, effettuino operazioni di mantenimento dell’ordine pubblico,
assimilabili ad un esercizio di pubblici poteri.
41 Inoltre, per quanto riguarda l’argomento relativo al valore probatorio dei verbali redatti dalle
guardie particolari giurate, si deve rilevare che, come riconosciuto, del resto, dalla Repubblica
italiana stessa, tali verbali non fanno pienamente fede, diversamente da quelli redatti nell’esercizio
di pubbliche funzioni, segnatamente dagli agenti della polizia giudiziaria.
42 Infine, relativamente all’argomento attinente alla possibilità, per le guardie particolari giurate, di
procedere ad arresti in flagranza di reato, esso era stato già avanzato dalla Repubblica italiana
nella causa all’origine della citata sentenza 31 maggio 2001, Commissione/Italia. In tale occasione,
la Corte, al punto 21 della sentenza pronunciata in detta causa, ha dichiarato che nella fattispecie
in esame le guardie non avevano un potere maggiore di qualsiasi altro individuo. Questa
conclusione va confermata nell’ambito del presente ricorso.
43 Da quanto precede risulta che in Italia, allo stato della normativa vigente, le imprese di vigilanza
privata non partecipano in maniera diretta e specifica all’esercizio di pubblici poteri, in quanto le
attività di vigilanza privata che esse svolgono non possono essere equiparate ai compiti attribuiti
alla competenza dei servizi di pubblica sicurezza.
44 Pertanto, le deroghe di cui agli artt 45 CE e 55 CE non sono applicabili nel caso di specie.
45 Per quanto concerne, poi, specificamente i requisiti di cui all’art. 250 del regolamento di
esecuzione, dalla normativa italiana risulta che, per fornire servizi di vigilanza privata, le imprese
possono impiegare unicamente guardie che abbiano prestato giuramento di fedeltà alla Repubblica
italiana e al Capo dello Stato, dinanzi al Prefetto, in italiano.
46 A tale proposito, benché tale norma si applichi in modo identico sia agli operatori stabiliti in Italia
sia a quelli provenienti da altri Stati membri che intendono svolgere la loro attività nel territorio
italiano, essa ciò non di meno costituisce per qualsiasi operatore non stabilito in Italia un ostacolo
all’esercizio della sua attività in questo Stato membro che pregiudica il suo accesso al mercato.
47 Infatti, rispetto agli operatori provenienti da altri Stati membri che intendono svolgere la loro
attività in Italia, quelli insediati in una provincia italiana possono disporre con maggiore facilità di
personale che accetti di prestare il giuramento richiesto dalla normativa italiana. È quindi palese
che siffatta promessa solenne di fedeltà alla Repubblica italiana e al Capo dello Stato, data la sua
portata simbolica, sarà pronunciata più agevolmente da cittadini di tale Stato membro o da
soggetti già stabiliti in detto Stato. Di conseguenza, gli operatori stranieri sono posti in una
situazione svantaggiosa rispetto agli operatori italiani insediati in Italia.
48 Pertanto, il giuramento controverso, così imposto ai dipendenti delle imprese di vigilanza privata,
costituisce, per gli operatori non stabiliti in Italia, un ostacolo alla libertà di stabilimento e alla
libera prestazione dei servizi.
49 Per quanto riguarda il motivo dedotto in subordine dalla Repubblica italiana per giustificare
l’ostacolo così constatato alle libertà garantite dagli artt. 43 CE e 49 CE e relativo alla tutela
dell’ordine pubblico, si deve ricordare che la nozione di ordine pubblico può essere richiamata in
caso di minaccia effettiva e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali della
collettività. Come tutte le deroghe ad un principio fondamentale del Trattato, l’eccezione di ordine
pubblico va interpretata in modo restrittivo (v. sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 28 e
giurisprudenza ivi citata).
50 Orbene, non si può ritenere che le imprese di vigilanza privata stabilite in Stati membri diversi
dalla Repubblica italiana potrebbero realizzare, esercitando il loro diritto alla libertà di stabilimento
e alla libera prestazione dei servizi e assumendo personale che non ha prestato giuramento di
fedeltà alla Repubblica italiana e al Capo dello Stato, una minaccia effettiva e grave ad un interesse
fondamentale della collettività.
51 Da quanto precede emerge che il requisito del giuramento che risulta dalla normativa italiana è
contrario agli artt. 43 CE e 49 CE.
52 La prima censura dedotta dalla Commissione a sostegno del suo ricorso è quindi fondata.
Sulla seconda censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’obbligo di detenere una
licenza con validità territoriale
Argomenti delle parti
53 Secondo la Commissione, l’obbligo di ottenere una previa autorizzazione valida su una data parte
del territorio italiano, di cui all’art. 134 del Testo Unico, per mere prestazioni occasionali di servizi
di vigilanza privata, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi
dell’art. 49 CE.
54 Siffatte restrizioni sono giustificabili soltanto nella misura in cui esse rispondano a motivi
imperativi di interesse generale e, in particolare, tale interesse generale non sia garantito dagli
obblighi cui il prestatore di servizi è già soggetto nello Stato membro in cui è stabilito.
55 La Repubblica italiana fa valere, in via principale, l’applicazione delle deroghe di cui agli artt. 45 CE
e 55 CE.
56 In subordine, essa sostiene che, dal momento che il settore dell’attività in questione non è
armonizzato e non vige in esso alcun regime di mutuo riconoscimento, persiste il potere
dell’amministrazione dello Stato membro ospitante di sottoporre ad autorizzazione interna i
soggetti provenienti da altri Stati membri.
57 Infine, la Repubblica italiana aggiunge che, in ogni caso, per valutare se l’autorizzazione possa
essere concessa, l’amministrazione competente tiene conto, nella sua prassi, degli obblighi cui i
prestatori sono già soggetti nello Stato di origine.
Giudizio della Corte
58 Secondo una giurisprudenza costante, una normativa nazionale che subordina l’esercizio di talune
prestazioni di servizi sul territorio nazionale, da parte di un’impresa avente sede in un altro Stato
membro, al rilascio di un’autorizzazione amministrativa costituisce una restrizione della libera
prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 49 CE (v., in particolare, sentenze 9 agosto 1994, causa
C-43/93, Vander Elst, Racc. pag. I-3803, punto 15; Commissione/Belgio, cit., punto 35; 7 ottobre
2004, causa C-189/03, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-9289, punto 17, e 18 luglio 2007,
causa C-134/05, Commissione/Italia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 23).
59 Inoltre, la limitazione dell’ambito di applicazione territoriale dell’autorizzazione che obbliga il
prestatore, ai sensi dell’art. 136 del Testo Unico, a chiedere un’autorizzazione in ognuna delle
province ove intende esercitare la sua attività, tenendo presente la suddivisione dell’Italia in 103
province, rende ancora più complicato l’esercizio della libera prestazione dei servizi (v., in tal
senso, sentenza 21 marzo 2002, causa C-298/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-3129,
punto 64).
60 Pertanto, una normativa quale quella in discussione nella presente causa è contraria, in via di
principio, all’art. 49 CE e, di conseguenza, vietata da tale articolo, salvo essa sia giustificata da
motivi imperativi d’interesse generale e a condizione, peraltro, di essere proporzionata rispetto allo
scopo perseguito (v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007, Commissione/Italia, cit., punto 24).
61 Occorre in primo luogo rilevare che il requisito di un’autorizzazione amministrativa o di una licenza
preventive per l’esercizio di un’attività di vigilanza privata appare in sé idoneo a rispondere
all’esigenza di tutela dell’ordine pubblico, tenuto conto della natura specifica dell’attività di cui
trattasi.
62 Tuttavia, secondo giurisprudenza costante, una restrizione può essere giustificata solo qualora
l’interesse generale dedotto non sia già tutelato dalle norme cui il prestatore è assoggettato nello
Stato membro in cui è stabilito (v. sentenza 26 gennaio 2006, Commissione/Spagna, cit.,
punto 43).
63 Non si può dunque considerare necessaria per raggiungere lo scopo perseguito una misura
adottata da uno Stato membro la quale, in sostanza, si sovrappone ai controlli già effettuati nello
Stato membro in cui il prestatore è stabilito.
64 Nel caso di specie, la normativa italiana, non prevedendo che, ai fini del rilascio di una licenza, si
tenga conto degli obblighi ai quali il prestatore di servizi transfrontaliero è già assoggettato nello
Stato membro nel quale è stabilito, eccede quanto necessario per raggiungere lo scopo perseguito
dal legislatore nazionale, che è quello di garantire uno stretto controllo sulle attività di cui trattasi
(v., in tal senso, sentenze Commissione/Belgio, cit., punto 38; 29 aprile 2004, causa C-171/02,
Commissione/Portogallo, Racc. pag. I-5645, punto 60; Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 18, e
18 luglio 2007, Commissione/Italia, cit. supra, punto 25).
65 Quanto all’argomento della Repubblica italiana secondo cui vigerebbe una prassi amministrativa
applicando la quale, al momento della decisione circa le richieste di autorizzazione, l’autorità
competente terrebbe conto degli obblighi posti dallo Stato membro di origine, si deve rilevare che
non è stata fornita prova di tale prassi. In ogni caso, per giurisprudenza costante, semplici prassi
amministrative, per natura modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di adeguata
pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato (v., in
particolare, sentenza Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 19).
66 Infine, come osservato al punto 44 della presente sentenza, le deroghe di cui agli artt. 45 CE e
55 CE non sono applicabili nella fattispecie in esame.
67 Pertanto, la seconda censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’obbligo di licenza
con validità territoriale, è fondata, mancando nella normativa italiana una disposizione che imponga
espressamente di prendere in considerazione i requisiti previsti nello Stato membro di stabilimento.
Sulla terza censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo della territorialità
della licenza e della rilevanza, ai fini del rilascio di tale licenza, del numero e dell’importanza delle
imprese già operanti nel medesimo territorio
68 Come osservato al punto 59 della presente sentenza, dall’art. 136 del Testo Unico risulta che il
fatto di disporre di una licenza consente di esercitare l’attività di vigilanza privata solo nel territorio
per il quale essa è stata rilasciata.
69 Spetta peraltro al Prefetto valutare l’opportunità di rilasciare le licenze in considerazione del
numero e dell’importanza delle imprese già attive nel territorio interessato.
Argomenti delle parti
70 Secondo la Commissione le disposizioni in parola rappresentano una restrizione ingiustificata e
sproporzionata della libertà di stabilimento e, per il fatto stesso della licenza, della libera
prestazione dei servizi.
71 Inoltre, essa sottolinea che il Prefetto, nel valutare il rischio per l’ordine pubblico costituito dalla
presenza di un numero eccessivo di imprese attive nel settore della vigilanza privata su un dato
territorio, determinerebbe une situazione di incertezza giuridica per gli operatori provenienti da un
altro Stato membro, aggiungendo che non è stata peraltro fornita la prova di una minaccia grave
ed effettiva all’ordine e alla sicurezza pubblica.
72 La Repubblica italiana afferma che tale limitazione territoriale non è contraria all’art. 43 CE e che
essa è direttamente connessa alla valutazione relativa alla tutela dell’ordine pubblico cui il Prefetto
subordina il rilascio della licenza. Detta valutazione si fonderebbe necessariamente su circostanze
di natura puramente territoriale, come la conoscenza della criminalità organizzata su un dato
territorio.
73 Essa fa infine valere che è opportuno vegliare a che tali imprese di vigilanza privata non si
sostituiscano alla pubblica autorità.
Giudizio della Corte
74 La Repubblica italiana non contesta il fatto che la limitazione territoriale della licenza costituisca
una restrizione sia alla libertà di stabilimento sia alla libera prestazione dei servizi, ai sensi della
giurisprudenza della Corte citata al punto 17 della presente sentenza. In via principale, a sua
difesa, essa richiama la tutela dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, sottolineando, a tale
riguardo, che l’attività di vigilanza privata deve svolgersi al riparo da infiltrazioni criminali di
stampo locale.
75 Per quanto riguarda i motivi di ordine pubblico fatti valere dalla Repubblica italiana per giustificare
siffatta restrizione, e alla luce della giurisprudenza costante della Corte quale ricordata al punto 49
della presente sentenza, anche ammettendo che il rischio di infiltrazioni di dette organizzazioni
possa essere ritenuto esistente, la Repubblica italiana non asserisce né dimostra che il sistema
delle licenze territoriali sarebbe l’unico idoneo ad eliminare tale rischio ed a garantire il
mantenimento dell’ordine pubblico.
76 La Repubblica italiana non ha dimostrato che, al fine di non pregiudicare l’attuazione di un efficace
controllo dell’attività di vigilanza privata, sia necessario rilasciare un’autorizzazione per ogni ambito
territoriale provinciale in cui un’impresa di un altro Stato membro intende svolgere l’attività di cui
trattasi a titolo della libertà di stabilimento o della libera prestazione dei servizi; va tenuto presente
al riguardo che l’attività in parola, di per sé, non è tale da creare turbative per l’ordine pubblico.
77 A questo proposito, misure meno restrittive di quelle adottate dalla Repubblica italiana, ad
esempio l’introduzione di controlli amministrativi regolari, potrebbero, in aggiunta al requisito di
un’autorizzazione preventiva non limitata territorialmente, assicurare un risultato analogo e
garantire il controllo dell’attività di vigilanza privata, in quanto l’autorizzazione in questione
potrebbe essere del resto sospesa o revocata in caso di inadempienza degli obblighi incombenti alle
imprese di vigilanza privata o di turbative all’ordine pubblico.
78 Infine, non può essere accolto nemmeno l’argomento secondo cui sarebbe necessario non
consentire ad un numero eccessivo di imprese straniere di stabilirsi per esercitare attività di
vigilanza privata o di offrire i loro servizi sul mercato italiano della vigilanza privata affinché dette
imprese non si sostituiscano all’autorità di pubblica sicurezza, segnatamente in mancanza di
identità fra l’attività di cui è causa e quella rientrante nell’esercizio di pubblici poteri, come esposto
al punto 40 della presente sentenza.
79 Di conseguenza, le restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi che
risultano dalla normativa controversa non sono giustificate.
80 Pertanto, la terza censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo della
territorialità della licenza, è fondata.
Sulla quarta censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’obbligo di avere una sede
operativa in ogni provincia in cui viene esercitata l’attività di vigilanza privata
81 Dall’applicazione del Testo Unico e del regolamento di esecuzione risulta che le imprese di
vigilanza privata sono tenute ad avere una sede operativa in ogni provincia in cui intendono
esercitare la loro attività.
Argomenti delle parti
82 La Commissione sostiene che l’obbligo menzionato è una restrizione alla libera prestazione dei
servizi non giustificata da alcuna ragione imperativa di interesse generale.
83 La Repubblica italiana, che non contesta la prassi prefettizia in questione né la restrizione alla
libera prestazione dei servizi che essa comporta, fa valere che l’obbligo di disporre di una tale sede
operativa o di locali è diretto ad assicurare, in particolare, un ragionevole livello di prossimità fra
l’area di operatività delle guardie particolari giurate e l’esercizio delle responsabilità direttive, di
comando e controllo del titolare della licenza.
Giudizio della Corte
84 Occorre, innanzi tutto, ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la condizione in base alla
quale un’impresa di sorveglianza deve avere la sua sede di attività nello Stato membro in cui è
fornito il servizio è direttamente in contrasto con la libera prestazione dei servizi in quanto rende
impossibile, in tale Stato, la prestazione di servizi da parte dei prestatori stabiliti in altri Stati
membri (v., in particolare, sentenze Commissione/Belgio, cit., punto 27, nonché 18 luglio 2007,
Commissione/Italia, cit., punto 43 e giurisprudenza ivi citata).
85 È pacifico che la prassi di cui trattasi nella fattispecie costituisce un ostacolo, in via di principio
vietato, alla libera prestazione dei servizi garantita dall’art. 49 CE, come del resto ammesso dalla la
Repubblica italiana.
86 Orbene, una tale restrizione alla libera prestazione dei servizi non può ritenersi giustificata,
qualora non siano soddisfatte le condizioni ricordate al punto 18 della presente sentenza, e ciò in
quanto la condizione relativa alla sede operativa eccede quanto necessario per raggiungere lo
scopo perseguito, che è quello di assicurare un efficace controllo dell’attività di vigilanza privata.
87 Il controllo dell’attività di vigilanza privata, infatti, non è assolutamente condizionato dall’esistenza
di una sede operativa in ogni provincia di detto Stato nell’ambito della quale le imprese intendono
esercitare la loro attività a titolo della libera prestazione dei servizi. Un regime di autorizzazioni e
gli obblighi che ne discendono, purché, come osservato al punto 62 della presente sentenza, le
condizioni da rispettare per ottenere tale autorizzazione non si sovrappongano alle condizioni
equivalenti già soddisfatte dal prestatore di servizi transfrontaliero nello Stato membro di
stabilimento, sono sotto quest’aspetto sufficienti per conseguire lo scopo di controllo dell’attività di
vigilanza privata (v., in tal senso, sentenza 11 marzo 2004, causa C-496/01, Commissione/Francia,
Racc. pag. I-2351, punto 71).
88 Si deve quindi constatare che, obbligando i prestatori di servizi ad avere una sede operativa in
ogni provincia in cui viene esercitata l’attività di vigilanza privata, la Repubblica italiana è venuta
meno agli obblighi che ad essa incombono ai sensi dell’art. 49 CE.
89 Di conseguenza, la quarta censura dev’essere accolta.
Sulla quinta censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’esigenza di autorizzazione
del personale delle imprese di vigilanza privata
90 In applicazione dell’art. 138 del Testo Unico, l’esercizio dell’attività di guardia particolare giurata è
soggetto ad un certo numero di requisiti. Peraltro, la nomina delle guardie giurate dev’essere
approvata dal Prefetto.
Argomenti delle parti
91 Secondo la Commissione, l’instaurazione di tale autorizzazione per il personale delle imprese di
vigilanza privata insediate in altri Stati membri è contraria all’art. 49 CE poiché la legislazione
nazionale non tiene conto dei controlli ai quali ogni guardia particolare giurata è soggetta nello
Stato membro d’origine.
92 La Repubblica italiana afferma che tale censura dovrebbe essere esaminata solo sotto il profilo
della libera circolazione dei lavoratori. Inoltre, essa ribadisce la difesa già prospettata in base
all’art. 55 CE relativamente alla partecipazione degli interessati all’esercizio di pubblici poteri.
Giudizio della Corte
93 La Corte ha già dichiarato che il requisito secondo il quale gli appartenenti al personale di
un’impresa di vigilanza privata devono ottenere una nuova autorizzazione specifica nello Stato
membro ospitante costituisce una restrizione non giustificata alla libera prestazione dei servizi di
tali imprese ai sensi dell’art. 49 CE, in quanto non tiene conto dei controlli e delle verifiche già
effettuati nello Stato membro di origine (citate sentenze Commissione/Portogallo, punto 66;
Commissione/Paesi Bassi, punto 30, e 26 gennaio 2006, Commissione/Spagna, punto 55).
94 Orbene, ciò si verifica nel caso del Testo Unico. Pertanto, dal momento che l’argomento della
Repubblica italiana relativo all’applicazione dell’art. 55 CE non è pertinente, come già dimostrato in
precedenza, anche la quinta censura è fondata.
Sulla sesta censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo della fissazione di
requisiti relativi al numero dei dipendenti
Argomenti delle parti
95 Secondo la Commissione, l’art. 257 del regolamento di esecuzione prevede il requisito di un
numero minimo e/o massimo come organico di guardie particolari giurate per ogni impresa di
vigilanza privata.
96 Essa cita, peraltro, tre autorizzazioni prefettizie, rilasciate da Prefetti di province diverse, in cui è
menzionato il numero di guardie particolari assunte da imprese di vigilanza privata.
97 La Commissione ritiene che sulla gestione delle imprese di vigilanza gravi un vincolo assai
pesante, poiché, da un lato, il numero esatto dei dipendenti impiegati in ciascuna sede provinciale
è un elemento indefettibile della domanda di licenza e, dall’altro, ogni modifica dell’organico del
personale dipendente deve essere autorizzata dal Prefetto. Un obbligo siffatto costituirebbe un
ostacolo ingiustificato e sproporzionato sia all’esercizio del diritto di stabilimento sia alla libera
prestazione dei servizi.
98 La Repubblica italiana fa valere che l’unico obbligo imposto dalla lettera della legge riguarda la
necessità di comunicare al Prefetto la composizione dell’organico del personale dipendente, al fine
di porre l’autorità di pubblica sicurezza in condizione di sapere quante persone in armi prestano
servizio in un dato territorio, e ciò per l’espletamento dei necessari controlli.
99 Essa aggiunge che le autorizzazioni prefettizie, citate a titolo esemplificativo dalla Commissione,
considerano solamente i dipendenti dichiarati dai responsabili stessi delle imprese di vigilanza
privata e, di per sé, non impongono alcun obbligo.
Giudizio della Corte
100 È pacifico che, in applicazione dell’art. 257 del regolamento di esecuzione, qualsiasi variazione o
modifica nel funzionamento dell’impresa, segnatamente una modifica del numero delle guardie
impiegate, deve essere comunicata al Prefetto e da questo autorizzata. L’autorizzazione prefettizia
necessaria per l’esercizio dell’attività di vigilanza privata viene quindi concessa tenuto conto, in
particolare, dell’organico del personale dipendente.
101 Una tale condizione può indirettamente indurre a vietare un aumento o una diminuzione del
numero di persone assunte dalle imprese di vigilanza privata.
102 Detta circostanza è tale da incidere sull’accesso degli operatori stranieri al mercato italiano dei
servizi di vigilanza privata. Tenuto conto, infatti, delle limitazioni così imposte al potere di
organizzazione e direzione dell’operatore economico e delle relative conseguenze in termini di costi,
le imprese straniere di vigilanza privata possono essere dissuase dal costituire stabilimenti
secondari o filiali in Italia o dall’offrire i loro servizi sul mercato italiano.
103 Per quanto riguarda il motivo dedotto dalla Repubblica italiana per giustificare l’ostacolo alle libertà
garantite dagli artt. 43 CE e 49 CE, è giocoforza constatare che l’obbligo di assoggettare ad
autorizzazione del Prefetto qualsiasi modifica nel funzionamento dell’impresa non può essere
immediatamente qualificato inidoneo a conseguire lo scopo ad esso attribuito di realizzare un
controllo efficace sull’attività di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007,
Commissione/Italia, cit., punto 59).
104 Tuttavia, la Repubblica italiana non ha sufficientemente dimostrato in diritto che il controllo della
fissazione del numero dei dipendenti richiesto dalla legislazione in vigore è necessario per
raggiungere lo scopo perseguito.
105 Di conseguenza la sesta censura dev’essere accolta.
Sulla settima censura, relativa alla violazione degli artt. 43 CE e 49 CE a motivo dell’obbligo di
versare una cauzione presso la Cassa depositi e prestiti
106 Ai sensi dell’art. 137 del Testo Unico, le imprese di vigilanza privata sono tenute a versare una
cauzione, nella misura da stabilirsi dal Prefetto, presso la sezione della Tesoreria provinciale dello
Stato, a favore della Cassa depositi e prestiti, in ciascuna provincia in cui sono autorizzate ad
esercitare la loro attività. Detta cauzione è diretta a garantire il pagamento di eventuali sanzioni
amministrative in caso di inosservanza delle condizioni che disciplinano il rilascio della licenza.
Argomenti delle parti
107 Secondo la Commissione, tale requisito impone un onere economico supplementare alle imprese
che non hanno la loro sede principale in Italia, in quanto la norma di legge italiana non tiene conto
dell’eventuale identico obbligo che può già esistere nello Stato membro di origine.
108 La Repubblica italiana osserva che, non essendo l’attività di vigilanza privata soggetta ad
armonizzazione comunitaria, non si può che tener conto caso per caso della possibilità che
l’impresa stabilita in altro Stato membro abbia già potuto prestare nello Stato membro di origine
idonee garanzie presso istituti di credito analoghi alla Cassa depositi e prestiti italiana.
Giudizio della Corte
109 La Corte ha già dichiarato, in materia di vigilanza privata, che l’obbligo di provvedere ad un
deposito cauzionale presso una cassa depositi e prestiti può ostacolare o scoraggiare l’esercizio
della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, ai sensi degli artt. 43 CE e 49 CE,
nella misura in cui essa rende la fornitura di prestazioni di servizi o la costituzione di una filiale o di
uno stabilimento secondario più onerosa per le imprese di vigilanza privata stabilite in altri Stati
membri rispetto a quelle stabilite nello Stato membro di destinazione (v. sentenza 26 gennaio
2006, Commissione/Spagna, cit., punto 41).
110 Si deve osservare che, nel caso di specie, l’obbligo di versare una cauzione va adempiuto in
ciascuna delle province in cui l’impresa intende esercitare la sua attività.
111 Una restrizione siffatta può essere giustificata solo in quanto l’interesse generale dedotto, vale a
dire porre a disposizione delle autorità italiane somme che garantiscano l’assolvimento di tutti gli
obblighi di diritto pubblico sanciti dalla dalla normativa nazionale vigente, non sia già tutelato dalle
norme cui il prestatore è assoggettato nello Stato membro in cui è stabilito.
112 A tale riguardo, la normativa italiana richiede il deposito di cauzioni senza tenere conto di
eventuali garanzie già prestate nello Stato membro di origine.
113 Orbene, dalle osservazioni della Repubblica italiana risulta che le autorità prefettizie competenti,
nelle loro prassi, prenderebbero in considerazione, caso per caso, le cauzioni versate presso istituti
di credito di altri Stati membri analoghi alla Cassa depositi e prestiti.
114 Con questa prassi, la Repubblica italiana stessa riconosce che il deposito di una nuova cauzione in
ciascuna delle province in cui l’operatore, proveniente da altri Stati membri, intende esercitare la
sua attività in base alla libertà di stabilimento o della libera prestazione dei servizi non è necessario
per raggiungere lo scopo perseguito.
115 In tale contesto, la settima censura è fondata.
Sull’ottava censura, relativa alla violazione dell’art. 49 CE a motivo dell’imposizione di un controllo
amministrativo dei prezzi
116 In base all’art. 257 del regolamento di esecuzione, il Prefetto è incaricato di approvare le tariffe
applicate dalle imprese a ogni prestazione di sicurezza privata. Qualsiasi modifica di tali tariffe deve
essere autorizzata alle stesse condizioni.
117 Peraltro, dalla circolare del Ministero dell’Interno dell’8 novembre 1999, n. 559/C. 4770.10089. D,
risulta che i Prefetti fissano una tariffa legale per ciascun tipo di servizio, nonché un’oscillazione
percentuale della citata tariffa all’interno della quale ogni impresa è libera di scegliere la propria
tariffa per ciascun servizio.
118 I Prefetti devono verificare che le tariffe proposte rientrino nell’ambito della citata fascia di
oscillazione prima di approvarle. Nel caso in cui quest’ultima non sia osservata, i titolari delle
imprese devono giustificare la fissazione di tariffe non conformi, spettando ai Prefetti accertare se
le imprese possano operare su tale base. Se detta ultima condizione non può essere dimostrata in
maniera inequivocabile, le tariffe non vengono approvate e, di conseguenza, la licenza non può
essere rilasciata.
Argomenti delle parti
119 La Commissione ritiene che tale disciplina non sia compatibile con la libera prestazione dei servizi.
Considerato il controllo dei prezzi così realizzato, le tariffe praticate in Italia impedirebbero ad un
prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro di presentarsi sul mercato italiano o di
offrire i suoi servizi a prezzi più vantaggiosi di quelli praticati dai suoi concorrenti in Italia, o di
proporre servizi più costosi ma ad elevato valore aggiunto, e dunque più concorrenziali.
120 Una tale disciplina costituirebbe una misura idonea ad ostacolare l’accesso al mercato dei servizi di
vigilanza privata, per il fatto di impedire un’efficace concorrenza sul piano dei prezzi.
121 La Repubblica italiana fa valere che la regolamentazione controversa risulta giustificata dalla
necessità di evitare la fornitura di servizi a prezzi eccessivamente bassi, che determinerebbero
inevitabilmente uno scadimento del servizio, compromettendo quindi, in particolare, la tutela di
interessi fondamentali riguardanti la sicurezza pubblica.
Giudizio della Corte
122 Secondo una costante giurisprudenza, l’art. 49 CE osta all’applicazione di qualsiasi normativa
nazionale che abbia l’effetto di rendere la prestazione di servizi tra gli Stati membri più difficile
della prestazione di servizi puramente interna ad uno Stato membro (v. citata sentenza 18 luglio
2007, Commissione/Italia, punto 70).
123 Per quanto riguarda le tariffe minime obbligatorie, la Corte ha già dichiarato che una normativa
che vieti in maniera assoluta di derogare convenzionalmente agli onorari minimi determinati da una
tariffa forense per prestazioni che sono, al tempo stesso, di natura giudiziale e riservate agli
avvocati, costituisce una restrizione della libera prestazione dei servizi prevista dall’art. 49 CE
(sentenza 5 dicembre 2006, cause riunite C-94/04 e C-202/04, Cipolla e a., Racc. pag. I-11421,
punto 70, e 18 luglio 2007, Commissione/Italia, cit., punto 71).
124 Nella controversia in esame, la circolare n. 559/C. 4770.10089. D, menzionata al punto 117 della
presente sentenza, riconosce ai Prefetti un potere decisionale relativo alla fissazione di una tariffa
di riferimento e all’approvazione delle tariffe proposte dagli operatori, con conseguente diniego
dell’autorizzazione qualora le dette tariffe non siano state approvate.
125 La restrizione così apportata alla libera fissazione delle tariffe è idonea a restringere l’accesso al
mercato italiano dei servizi di vigilanza privata di operatori, stabiliti in altri Stati membri, che
intendano offrire i loro servizi nello Stato in questione. Tale limitazione, infatti, ha, da un lato,
l’effetto di privare gli operatori in parola della possibilità di porre in essere, offrendo tariffe inferiori
a quelle fissate da una tariffa imposta, una concorrenza più efficace nei confronti degli operatori
economici installati stabilmente in Italia e ai quali, pertanto, risulta più facile che agli operatori
economici stabiliti all’estero fidelizzare la clientela (v., in tal senso, sentenza 18 luglio 2007,
Commissione/Italia, cit., punto 72 e giurisprudenza ivi citata). Dall’altro, questa stessa limitazione
è idonea ad impedire ad operatori stabiliti in altri Stati membri di inserire nelle tariffe delle loro
prestazioni taluni costi che non devono sopportare gli operatori stabiliti in Italia.
126 Infine, il margine d’oscillazione concesso agli operatori non è tale da compensare gli effetti della
limitazione così apportata alla libera fissazione delle tariffe.
127 Si realizza pertanto una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall’art. 49 CE.
128 Per quanto riguarda i motivi dedotti dalla Repubblica italiana per giustificare la restrizione di cui
trattasi, detto Stato membro non ha fornito elementi idonei a dimostrare le conseguenze positive
del regime di fissazione dei prezzi né in relazione alla qualità dei servizi prestati ai consumatori, né
in relazione alla sicurezza pubblica.
129 In tale contesto, occorre concludere che l’ottava censura è fondata.
130 Alla luce di quanto precede, si deve constatare che, avendo disposto, nell’ambito del Testo Unico,
che:
– l’attività di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di un
giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana, la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
– l’attività di vigilanza privata possa essere esercitata dai prestatori di servizi stabiliti in un
altro Stato membro solo [previo] rilascio di un’autorizzazione del Prefetto con validità
territoriale, senza tenere conto degli obblighi cui tali prestatori sono già assoggettati nello
Stato membro di origine, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti
dall’art. 49 CE;
– la detta autorizzazione abbia una validità territoriale limitata ed il suo rilascio sia subordinato
alla considerazione del numero e dell’importanza delle imprese di vigilanza privata già
operanti nel territorio in questione, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa
derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
– le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia in cui
esse esercitano la propria attività, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa
derivanti dall’art. 49 CE;
– il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad esercitare
attività di vigilanza privata, senza tenere conto dei controlli e delle verifiche già effettuati
nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa
derivanti dall’art. 49 CE;
– le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo di
personale per essere autorizzate, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa
derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
– le imprese di cui trattasi debbano versare una cauzione presso la Cassa depositi e prestiti, la
Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE, e
– i prezzi per i servizi di vigilanza privata siano fissati con autorizzazione del Prefetto
nell’ambito di un determinato margine d’oscillazione, la Repubblica italiana è venuta meno
agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE.
Sulle spese
131 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle
spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica
italiana, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1) Avendo disposto, nell’ambito del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza,
approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, così come modificato, che:
– l’attività di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di
un giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana, la Repubblica italiana è venuta
meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
– l’attività di vigilanza privata possa essere esercitata dai prestatori di servizi
stabiliti in un altro Stato membro solo [previo] rilascio di un’autorizzazione del
Prefetto con validità territoriale, senza tenere conto degli obblighi cui tali
prestatori sono già assoggettati nello Stato membro di origine, la Repubblica
italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
– la detta autorizzazione abbia una validità territoriale limitata ed il suo rilascio sia
subordinato alla considerazione del numero e dell’importanza delle imprese di
vigilanza privata già operanti nel territorio in questione, la Repubblica italiana è
venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
– le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia
in cui esse esercitano la propria attività, la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
– il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad
esercitare attività di vigilanza privata, senza tenere conto dei controlli e delle
verifiche già effettuati nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è
venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
– le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo
di personale per essere autorizzate, la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
– le imprese di cui trattasi debbano versare una cauzione presso la Cassa depositi e
prestiti, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli
artt. 43 CE e 49 CE, e
– i prezzi per i servizi di vigilanza privata siano fissati con autorizzazione del
Prefetto nell’ambito di un determinato margine d’oscillazione, la Repubblica
italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.

e tutto questo cosa comporta? voglio dire cambia qualcosa in positivo per le gpg o no?

L'Italia ha applicato una politica protezionistica del proprio mercato della vigilanza privata così, come a suo tempo, ci fu il contingentamento della produzione automobilistica del Sol Levante per proteggere quella nostrana, vedi FIAT.
Ora come allora, ciò è dovuto al fatto che le aziende operanti nel settore sicurezza in italia non sarebbero in grado di sostenere l'impatto sul mercato di casa di un'agguerrita concorrenza straniera molto efficiente e fors'anche più conveniente, così come fino a poco più di un quarto di secolo fa, l'industria automobilistica italiana non poteva reggere il confronto con i prodotti giapponesi che, come ormai sappiamo tutti, hanno stimolato la concorrenza con la loro tecnologia applicata al comparto automobilistico e motociclistico.
L'Italia è stata condannata per tale comportamento protettivo del proprio mercato della sicurezza privata, a tale scopo, il nostro Paese ha mantenuto una serie di normative di ancestrale emanazione, che oltretutto sono state motivo di innumerevoli contestazioni da parte degli addetti ai lavori e dei sindacati.
Così come allora, ci saranno dei cambiamenti, che costringeranno gli istituti italiani ad essere più competitivi sul mercato per non soccombere, offrendo servizi migliori a prezzi più competitivi, secondo la naturale legge del mercato, come sempre, a vantaggio del consumatore o meglio, in questo caso, dell'utente finale.
Tutto ciò comporterà inevitabilmente, entro pochi anni, ad un innalzamento dello standard qualitativo del prodotto sicurezza, e un cospicuo aggiornamento in materia, sia a carattere legislativo, sia di carattere tecnico.
Aspettiamoci novità.

Lunga vuta e prosperità!

Speriamo belle per noi...

ben detto Monza

non credo siano belle per noi monza, lavoriamo in un istituto a livello provinciale e da come si dice dal 01.01.08 ci sarà la liberalizzazione delle licenze, ossia ogni istituto della comunità europea potrà lavorare in qualsiasi provincia senza richiedere ulteriore licenza, e già si dice che un grosso gruppo tedesco stia acquistando un ivp a viterbo, so baccelli senza zucchero.

Staremo a vedere che succede...

speriamo bene